{"id":84,"date":"2015-12-10T16:27:11","date_gmt":"2015-12-10T15:27:11","guid":{"rendered":"http:\/\/www.conciliazionecila.it\/blog\/?p=84"},"modified":"2016-02-17T11:37:12","modified_gmt":"2016-02-17T10:37:12","slug":"consiglio-sentenza-17-11-2015","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/www.conciliazionecila.it\/blog\/consiglio-sentenza-17-11-2015\/","title":{"rendered":"Consiglio di Stato, sentenza 17.11.2015"},"content":{"rendered":"
Oggetto: Spese di mediazione\u00a0e formazione degli avvocati<\/div>\n
<\/div>\n
REPUBBLICA ITALIANA<\/strong>
\nIN NOME DEL POPOLO ITALIANO<\/strong>
\nIl Consiglio di Stato<\/strong>
\nin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)<\/strong><\/div>\n
ha pronunciato la presente<\/div>\n
<\/div>\n
SENTENZA<\/strong><\/div>\n
sul ricorso in appello nr. 2156 del 2015, proposto dal MINISTERO DELLA GIUSTIZIA e dal MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall\u2019Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12,<\/div>\n
<\/div>\n
contro<\/strong><\/div>\n
l\u2019UNIONE NAZIONALE DELLE CAMERE CIVILI (U.N.C.C.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio de Notaristefani di Vastogirardi e Francesco Storace, con domicilio eletto presso quest\u2019ultimo in Roma, via Crescenzio, 20,
\ne con l\u2019intervento di<\/div>\n
<\/div>\n
ad adiuvandum:<\/strong><\/div>\n
\u2013 avvocati Roberto NICODEMI, Maria AGNINO, Antonio D\u2019AGOSTINO, Alessandra GULLO, Gemma SURACI, Monica MAZZENGA, Gabriella SANTINI, Laura NICOLAMARIA, Nicola PRIMERANO, Luigi RAPISARDA, Elisabetta ZENONI, Alessandra TOMBOLINI, Sabina MARONCELLI, Stefano AGAMENNONE, Silvia MONTANI, Elena ZAFFINO, Elisabetta Carla PICCIONI, Luciano CAPOGROSSI GUARNA, Giuliana SCROCCA, Maurizio FERRI, Matilde ABIGNENTE, Guido CARDELLI, Marco Fabio LEPPO, Alessandra ROMANINI, Claudio DRAGONE, Roberta D\u2019UBALDO, Corrado DE MARTINI, Arnaldo Maria MANFREDI, Eugenio GAGLIANO, Fabio CAIAFFA e Daniela BERTES, rappresentati e difesi dall\u2019avv. Gemma Suraci, con domicilio eletto presso la stessa in Roma, via degli Scipioni, 237;
\n\u2013 ASSOCIAZIONE PRIMAVERA FORENSE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall\u2019avv. Marco Benucci, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, corso d\u2019Italia, 29;<\/div>\n
<\/div>\n
per l\u2019annullamento in parte qua,<\/strong><\/div>\n
previa sospensiva,<\/strong><\/div>\n
della sentenza del T.A.R. del Lazio nr. 1351\/2015, notificata in data 5 marzo 2015.
\nVisti il ricorso in appello e i relativi allegati;
\nVisto l\u2019atto di costituzione in giudizio dell\u2019appellata Unione Nazionale delle Camere Civili (U.N.C.C.) e l\u2019appello incidentale dalla stessa proposto, nonch\u00e9 gli atti di intervento in epigrafe meglio indicati;
\nViste le memorie prodotte dall\u2019appellata U.N.C.C. (in data 25 settembre 2015) e dagli intervenienti avv.ti Nicodemi e altri (in data 5 ottobre 2015) a sostegno delle rispettive difese;
\nVista l\u2019ordinanza di questa Sezione nr. 1694 del 22 aprile 2015, con la quale \u00e8 stata accolta la domanda incidentale di sospensione dell\u2019esecuzione della sentenza impugnata;
\nVisti tutti gli atti della causa;
\nRelatore, all\u2019udienza pubblica del giorno 27 ottobre 2015, il Consigliere Raffaele Greco;
\nUditi l\u2019avv. dello Stato Colelli per le Amministrazioni appellanti, gli avv.ti de Notaristefani di Vastogirardi e Storace per l\u2019U.N.C.C., l\u2019avv. Suraci per gli intervenienti in epigrafe meglio indicati e l\u2019avv. Michele Basile (in dichiarata delega dell\u2019avv. Benucci) per l\u2019ulteriore interveniente Associazione Primavera Forense;
\nRitenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.<\/div>\n
<\/div>\n
FATTO<\/strong><\/div>\n
Il Ministero della Giustizia e il Ministero dell\u2019Economia e delle Finanze hanno impugnato, chiedendone la riforma previa sospensiva, la sentenza con la quale il T.A.R. del Lazio, in parziale accoglimento del ricorso proposto dall\u2019Unione Nazionale delle Camere Civili (U.N.C.C.), ha parzialmente annullato il decreto nr. 180 del 18 ottobre 2010, recante il regolamento per la determinazione dei criteri e delle modalit\u00e0 di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e dell\u2019elenco dei formatori per la mediazione, nonch\u00e9 l\u2019approvazione delle indennit\u00e0 spettanti ai suddetti organismi.
\nA sostegno dell\u2019appello, \u00e8 stata dedotta, con tre distinti mezzi, l\u2019erroneit\u00e0 della sentenza in epigrafe:
\n1) nella parte in cui ha disatteso l\u2019eccezione preliminare di carente legittimazione in capo all\u2019originaria ricorrente;
\n2) nella parte in cui ha ritenuto illegittimi, e quindi annullato, i commi 2 e 9 dell\u2019art. 16 del precitato decreto, relativi alle spese di avvio ed alle spese di mediazione;
\n3) nella parte in cui ha ritenuto illegittimo, e quindi annullato, l\u2019art. 4, comma 1, lettera b), del medesimo decreto, relativo all\u2019obbligo anche per gli avvocati di svolgere la formazione obbligatoria prevista per i mediatori.
\nSi \u00e8 costituita l\u2019appellata U.N.C.C., la quale, oltre a controdedurre a sostegno dell\u2019infondatezza dell\u2019appello e a chiederne la reiezione, ha altres\u00ec proposto appello incidentale, censurando la sentenza de qua nella parte in cui \u00e8 stata respinta, fra le varie questioni di legittimit\u00e0 sollevate dalla ricorrente, quella relativa al contrasto degli artt. 5, comma 2, del citato d.m. con l\u2019art. 24 Cost.
\nNel corso del giudizio, si sono avuti, altres\u00ec, in adesione all\u2019appello principale:
\n\u2013 l\u2019intervento ad adiuvandum degli avvocati Roberto Nicodemi ed altri, nella qualit\u00e0 di mediatori iscritti all\u2019albo;
\n\u2013 l\u2019intervento ad adiuvandum, a valere quale opposizione di terzo ex art. 109, comma 2, cod. proc. amm., dell\u2019Associazione Primavera Forense, a sua volta organismo di mediazione regolarmente iscritto.
\nQuest\u2019ultima, oltre a concludere nel senso della fondatezza del gravame, assume in limine l\u2019inammissibilit\u00e0 del ricorso di primo grado per mancata notifica, quale controinteressato, ad almeno un organismo di mediazione.
\nAlla camera di consiglio del 21 aprile 2015, questa Sezione ha accolto l\u2019istanza di sospensione dell\u2019esecuzione della sentenza impugnata formulata in via incidentale dalle Amministrazioni appellanti.
\nDi poi, parte appellata ha ulteriormente argomentato con memoria a sostegno delle proprie tesi.
\nAll\u2019udienza del 27 ottobre 2015, la causa \u00e8 stata trattenuta in decisione.<\/div>\n
<\/div>\n
DIRITTO<\/strong><\/div>\n
Giunge all\u2019attenzione della Sezione il contenzioso relativo alla regolamentazione attuativa dell\u2019art. 16 del decreto legislativo 4 marzo 2010, nr. 28, il quale, sulla scorta della delega contenuta nell\u2019art. 60 della legge 18 giugno 2009, nr. 69, ha introdotto nel nostro ordinamento la mediazione in materia civile e commerciale, come prescritto dalla direttiva 21 maggio 2008, nr. 2008\/52\/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell\u2019Unione europea.
\nIn primo grado, l\u2019Unione Nazionale delle Camere Civili (U.N.C.C.) ha impugnato il decreto del Ministro della Giustizia, adottato di concerto col Ministro dell\u2019Economia e delle Finanze, nr. 180 del 18 ottobre 2010, lamentandone l\u2019illegittimit\u00e0 sotto plurimi profili, anche sulla base della ritenuta illegittimit\u00e0 costituzionale di retrostanti disposizioni del citato d.lgs. nr. 28 del 2010.
\nIl T.A.R. del Lazio, investito della controversia, in parziale accoglimento delle deduzioni di parte attrice, ha sollevato (ord. 12 aprile 2011, nr. 3202) questione di legittimit\u00e0 costituzionale di alcune norme dell\u2019impugnato decreto, concernenti fra l\u2019altro l\u2019obbligatoriet\u00e0 del previo esperimento della mediazione ai fini dell\u2019esercizio della tutela giudiziale in determinate materie.
\nSulla questione la Corte costituzionale si \u00e8 pronunciata con la sentenza nr. 272 del 6 dicembre 2012, con la quale ha annullato, per violazione degli artt. 76 e 77 Cost., l\u2019art. 5, comma 1, del d.lgs. nr. 28 del 2010, nonch\u00e9 una serie di disposizioni a questo correlate, ritenendo viziata da eccesso di delega la previsione dell\u2019obbligatoriet\u00e0 del ricorso alla mediazione ed alla conseguente strutturazione della relativa procedura come condizione di procedibilit\u00e0 della domanda giudiziale in relazione a varie tipologie di controversie.
\nA s\u00e8guito dell\u2019intervento del giudice delle leggi, e dopo un primo tentativo di modifica della normativa regolamentare non andato a buon fine a causa della mancata conferma in sede di conversione del decreto-legge in cui era stata inserita, il legislatore \u00e8 nuovamente intervenuto con l\u2019art. 84, comma 1, lettera b), del decreto-legge 21 giugno 2013, nr. 69, convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 2013, nr. 98, che ha reintrodotto, inserendo nell\u2019art. 5 del d.lgs. nr. 28\/2010 il nuovo comma 5-bis (nonch\u00e9 attraverso l\u2019introduzione di ulteriori disposizioni complementari), sia l\u2019obbligatoriet\u00e0 del previo ricorso alla mediazione che la sua configurazione come condizione di procedibilit\u00e0 dell\u2019azione.
\nCon la sentenza che ha definito il primo grado del presente giudizio, il T.A.R. capitolino:
\n\u2013 ha, da un lato, respinto la maggior parte delle doglianze attoree, ritenendo manifestamente infondate le ulteriori questioni di legittimit\u00e0 costituzionale articolate avverso la nuova disciplina medio tempore intervenuta;
\n\u2013 ha, per altro verso, accolto il ricorso limitatamente ai commi 2 e 9 dell\u2019art. 16 del d.m. nr. 28\/2010 (reputando illegittima la perdurante previsione della debenza delle spese di avvio e delle spese di mediazione, a fronte del principio di gratuit\u00e0 della mediazione contenuto nella normativa primaria) ed al comma 3, lettera b), dell\u2019art. 4 (reputando illegittima la mancata previsione dell\u2019esclusione degli avvocati dalla formazione obbligatoria ivi prevista, a fronte del riconoscimento agli stessi della qualifica di mediatori di diritto).
\nLa ricostruzione che precede, in parte ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non risulta contestata dalle parti costituite, per cui, vigendo la preclusione di cui all\u2019art. 64, comma 2, cod. proc. amm., deve considerarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.
\nTutto ci\u00f2 premesso, l\u2019appello dell\u2019Amministrazione si appalesa in parte fondato e pertanto meritevole di accoglimento, mentre invece non \u00e8 meritevole di favorevole delibazione l\u2019appello incidentale dell\u2019originaria ricorrente.
\nIn ordine logico, \u00e8 proprio l\u2019appello incidentale a dover essere prioritariamente scrutinato, atteso:
\na) che la sua ipotetica fondatezza comporterebbe la possibile incostituzionalit\u00e0 delle stesse norme primarie a monte della censurata disciplina regolamentare;
\nb) che siffatta questione, ove ritenuta non manifestamente infondata, imporrebbe la rimessione alla Corte costituzionale anche d\u2019ufficio (e, quindi, indipendentemente da ogni rilievo circa la legittimazione processuale dell\u2019originaria ricorrente, come riproposto nel primo motivo d\u2019appello dell\u2019Amministrazione).
\n4.1. Con la propria impugnazione incidentale, l\u2019U.N.C.C. reitera una sola delle questioni di legittimit\u00e0 costituzionale che il primo giudice ha ritenuto manifestamente infondate, e segnatamente quella relativa al comma 2 dell\u2019art. 5 del d.lgs. nr. 28\/2010, il quale, in un contesto nuovamente connotato dall\u2019obbligatoriet\u00e0 del previo ricorso alla mediazione e dalla sua strutturazione quale condizione di procedibilit\u00e0 della domanda giudiziale in determinate materia (per effetto della \u201cnovella\u201d introdotta dal d.l. nr. 69 del 2013), consente al giudice, anche in sede di appello, di imporre alle parti l\u2019esperimento della procedura di mediazione.
\n4.2. Al riguardo, il primo giudice ha escluso che la nuova disciplina introdotta nel 2013, pur stabilendo nei termini visti l\u2019obbligatoriet\u00e0 del previo esperimento della mediazione, comportasse una significativa incisione del diritto alla tutela giurisdizionale di cui all\u2019art. 24 Cost., essendo essa circondata da cautele idonee a prevenire un serio pregiudizio di tale diritto: in tal senso andrebbero le previsioni dell\u2019assistenza obbligatoria del difensore, della specializzazione dei mediatori e, soprattutto, della circoscrizione dell\u2019obbligatoriet\u00e0 al solo \u201cprimo incontro\u201d di cui al comma 1 dell\u2019art. 8 del d.lgs. nr. 28\/2010, all\u2019esito del quale l\u2019interessato pu\u00f2 decidere di non proseguire nella procedura di mediazione.
\n4.3. In critica a tali argomenti, parte appellante incidentale rileva che le garanzie previste a favore del privato sarebbero solo apparenti, essendo per un verso limitata nel tempo la previsione dell\u2019obbligatoriet\u00e0 dell\u2019assistenza del difensore in sede di mediazione, e sotto altro profilo non idoneamente assicurata la specializzazione e l\u2019esperienza di diritto dei mediatori (e ci\u00f2 malgrado la contestuale previsione per cui gli stessi avvocati sono \u201cmediatori di diritto\u201d).
\nSoprattutto, l\u2019appellante incidentale muove dal presupposto che la previsione di cui al ricordato comma 2 dell\u2019art. 5 obblighi l\u2019interessato, a s\u00e8guito dell\u2019ordinanza del giudice che impone la mediazione quale condizione di procedibilit\u00e0 dell\u2019azione, non gi\u00e0 a limitarsi al primo incontro, ma ad esperire la vera e propria procedura di mediazione.
\n4.4. La Sezione non condivide tale ultimo avviso, che appare in frontale contrasto col dettato normativo.
\nInfatti, al di l\u00e0 di quanto appresso meglio si dir\u00e0 in ordine all\u2019essere il primo incontro parte integrante del procedimento di mediazione e non un qualcosa di estraneo ad esso, rileva il chiaro tenore testuale del comma 2-bis del medesimo art. 5, il quale, con previsione certamente applicabile anche alla fattispecie regolata dal precedente comma 2, dispone: \u201c\u2026Quando l\u2019esperimento del procedimento di mediazione \u00e8 condizione di procedibilit\u00e0 della domanda giudiziale la condizione si considera avverata se il primo incontro dinanzi al mediatore si conclude senza l\u2019accordo\u201d.
\nQuanto ai pi\u00f9 specifici rilievi svolti nell\u2019appello incidentale, questi sono basati su una svalutazione della rilevanza e della centralit\u00e0 del momento formativo e dell\u2019aggiornamento dei mediatori, il quale invece, come pure meglio appresso si rilever\u00e0, costituiscono parte essenziale del substrato comunitario dell\u2019istituto de quo, di modo che non \u00e8 possibile predicare l\u2019illegittimit\u00e0 costituzionale delle previsioni in questione sulla base di una mera visione \u201cpessimistica\u201d del come in concreto detta formazione sar\u00e0 attuata (come sembra fare parte appellante incidentale, allorch\u00e9 assume che i cittadini saranno lasciati in bal\u00eca di mediatori che non saranno necessariamente \u201cesperti di diritto\u201d).
\n4.5. In definitiva, la Sezione ritiene di dover condividere e confermare le conclusioni esposte nella sentenza impugnata in punto di manifesta infondatezza della questione di legittimit\u00e0 costituzionale qui riproposta: nel senso che, una volta superato il vizio di eccesso di delega che aveva indotto l\u2019intervento cassatorio della Corte costituzionale con la richiamata sentenza nr. 272 del 2012, non \u00e8 dato rinvenire manifesti e significativi profili di violazione dell\u2019art. 24 Cost. ovvero di altri parametri di rango costituzionale.
\nProseguendo nella disamina delle questioni preliminari, va esaminata l\u2019eccezione di inammissibilit\u00e0 del ricorso di prime cure sollevata nell\u2019atto di intervento ad adiuvandum dell\u2019Associazione Primavera Forense, laddove si assume il difetto di corretta instaurazione del rapporto processuale a cagione della mancata evocazione in giudizio di almeno un organismo di mediazione, quale controinteressato nei cui confronti il provvedimento impugnato era produttivo di effetti.
\nTale questione pu\u00f2 certamente essere delibata nella presente sede, atteso che:
\na) va intesa quale vero e proprio motivo di impugnazione, essendo articolata in un atto di intervento in appello scaturito da conversione di opposizione di terzo proposta dinanzi al giudice di primo grado, giusta il disposto dell\u2019art. 109, comma 2, cod. proc. amm.;
\nb) afferisce alla rituale instaurazione del rapporto processuale, e pertanto pu\u00f2 pacificamente essere formulata anche per la prima volta in grado di appello.
\nTuttavia, l\u2019eccezione \u00e8 infondata, dovendo in questa sede ribadirsi il consolidato insegnamento giurisprudenziale per cui, in caso di impugnazione di norme regolamentari, non possono individuarsi soggetti aventi posizione formale di controinteressati, a nulla rilevando in tal senso la posizione dei destinatari delle disposizioni generali e astratte contenute nel regolamento impugnato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 21 giugno 2006, nr. 3717; id., sez. V, 17 maggio 2005, nr. 6420).
\nCi\u00f2 premesso, col primo motivo d\u2019impugnazione l\u2019Amministrazione reitera l\u2019eccezione, disattesa dal primo giudice, di inammissibilit\u00e0 del ricorso per carenza di legittimazione, non potendo riconoscersi sufficiente rappresentativit\u00e0 all\u2019Unione istante in primo grado.
\nIl mezzo \u00e8 infondato, atteso che, come gi\u00e0 rilevato in sede cautelare, va ascritta a mero errore l\u2019indicazione nell\u2019epigrafe del ricorso (e della sentenza di primo grado) del nominativo della ricorrente come \u201cUnione Nazionale delle Camere Civili di Parma\u201d, risultando documentate dallo statuto, da un lato, la rappresentativit\u00e0 nazionale dell\u2019associazione, e, per altro verso, che l\u2019originaria sede in Parma dipendeva unicamente dalla previsione che, nelle more dell\u2019individuazione di una sede in Roma, fissava automaticamente la sede sociale presso lo studio professionale del Presidente pro tempore (il quale, al momento della proposizione del ricorso, era appunto un avvocato del foro di Parma).
\nParzialmente fondati invece, come pi\u00f9 sopra anticipato, sono il secondo e il terzo motivo dell\u2019appello dell\u2019Amministrazione, con i quali si censurano le due statuizioni di annullamento della disciplina regolamentare cui \u00e8 pervenuto il primo giudice.
\nPrincipiando dal secondo mezzo, questo attiene alla parte della sentenza impugnata nella quale \u00e8 stata ritenuta l\u2019illegittimit\u00e0 dei commi 2 e 9 dell\u2019art. 16 del d.m. nr. 180 del 2010, nei quali rispettivamente si prevedeva che: \u201c\u2026Per le spese di avvio, a valere sull\u2019indennit\u00e0 complessiva, \u00e8 dovuto da ciascuna parte per lo svolgimento del primo incontro un importo di euro 40,00 per le liti di valore fino a 250.000,00 euro e di euro 80,00 per quelle di valore superiore, oltre alle spese vive documentate che \u00e8 versato dall\u2019istante al momento del deposito della domanda di mediazione e dalla parte chiamata alla mediazione al momento della sua adesione al procedimento. L\u2019importo \u00e8 dovuto anche in caso di mancato accordo\u201d, e che: \u201c\u2026Le spese di mediazione sono corrisposte prima dell\u2019inizio del primo incontro di mediazione in misura non inferiore alla met\u00e0. Il regolamento di procedura dell\u2019organismo pu\u00f2 prevedere che le indennit\u00e0 debbano essere corrisposte per intero prima del rilascio del verbale di accordo di cui all\u2019articolo 11 del decreto legislativo. In ogni caso, nelle ipotesi di cui all\u2019articolo 5, comma 1, del decreto legislativo, l\u2019organismo e il mediatore non possono rifiutarsi di svolgere la mediazione\u201d.
\n8.1. Tali previsioni, comportanti sempre e comunque l\u2019erogazione di somme da parte dell\u2019utente anche in caso di esito negativo del primo incontro, sono state ritenute dal primo giudice incompatibili con l\u2019innovativa disposizione di cui al comma 5-ter dell\u2019art. 17 del d.lgs. nr. 28\/2010, secondo cui: \u201c\u2026Nel caso di mancato accordo all\u2019esito del primo incontro, nessun compenso \u00e8 dovuto per l\u2019organismo di mediazione\u201d.
\nSiffatta incompatibilit\u00e0 viene in sentenza ricondotta a un difetto di coordinamento fra la \u201cnovella\u201d di cui al d.l. nr. 69\/2013 ed il preesistente impianto normativo, avendo la prima introdotto il principio della gratuit\u00e0 del ricorso alla mediazione, sia pure limitatamente alla fase del \u201cprimo incontro\u201d.
\n8.2. A fronte di tali argomentazioni, la Sezione reputa fondate le opposte deduzioni della difesa erariale, nei limiti e per le ragioni gi\u00e0 in parte anticipate in fase cautelare e che di s\u00e8guito si vanno ulteriormente a sviluppare.
\n8.2.1. Innanzi tutto, \u00e8 opportuno rilevare l\u2019infelicit\u00e0 della formula impiegata dalla novella del 2013 da ultimo citata, la quale per la prima volta fa uso del generico termine \u201ccompenso\u201d, inserendosi in un tessuto normativo in cui il corrispettivo dovuto per i servizi di mediazione \u00e8 qualificato pi\u00f9 tecnicamente come \u201cindennit\u00e0\u201d; quest\u2019ultima terminologia, oltre che nelle norme primarie anteriori al ricordato intervento del 2013, si rinviene anche nell\u2019art. 1 del censurato d.m. nr. 180\/2010, laddove l\u2019indennit\u00e0 di mediazione \u00e8 definita come \u201cl\u2019importo posto a carico degli utenti per la fruizione del servizio di mediazione fornito dagli organismi\u201d (comma 1, lettera h).
\nTale indennit\u00e0 poi, a tenore del successivo e citato art. 16, si compone di varie voci, fra le quali rilievo primario hanno le gi\u00e0 richiamate \u201cspese di avvio\u201d e \u201cspese di mediazione\u201d.<\/strong>
\n8.2.2. Tanto premesso, nessun dubbio pu\u00f2 porsi per le spese di mediazione, le quali, comprendendo \u201canche l\u2019onorario del mediatore per l\u2019intero procedimento di mediazione\u201d (art. 16, comma 10), integrano certamente il nucleo essenziale dell\u2019indennit\u00e0 di mediazione: di queste, in applicazione del richiamato comma 5-ter dell\u2019art. 17, non pu\u00f2 che essere esclusa la debenza in caso di esito negativo del primo incontro.<\/strong>
\nDiverse considerazioni vanno svolte per le spese di avvio, indipendentemente dal se le si voglia considerare comprensive delle \u201cspese vive documentate\u201d ovvero a latere di esse (sul punto, il dettato del comma 9 sconta una certa ambiguit\u00e0): ed invero, mentre non pu\u00f2 seriamente essere negato il rimborso delle spese vive (sul che la stessa originaria ricorrente avendo chiarito di non avere alcunch\u00e9 da opporre), anche per le residue spese disciplinate dal medesimo comma 9 deve ritenersi la loro estraneit\u00e0 alla nozione di \u201ccompenso\u201d \u2013 intesa quale corrispettivo di un servizio prestato \u2013 introdotta dal comma 5-ter dell\u2019art. 17.<\/strong>
\nEd invero, come efficacemente dimostrato dalla difesa erariale e dagli intervenienti ad adiuvandum, le spese di avvio, quantificate dal legislatore in modo fisso e forfettario (e, quindi, sganciato da ogni considerazione dell\u2019entit\u00e0 del servizio effettivamente prestato dall\u2019organismo di mediazione), vanno qualificate come onere economico imposto per l\u2019accesso a un servizio che \u00e8 obbligatorio ex lege per tutti coloro i quali intendano accedere alla giustizia in determinate materie; quanto sopra risulta confermato dal riconoscimento, a favore di chi tali spese abbia erogato, di un correlativo credito d\u2019imposta commisurato alla somma versata e dovuto, ancorch\u00e9 in misura ridotta, anche nel caso in cui la fruizione del servizio si sia arrestata al primo incontro (art. 20, d.lgs. nr. 28\/2010).
\nIn altri termini, posto che il primo incontro non costituisce un passaggio esterno e preliminare della procedura di mediazione, ma ne \u00e8 invece parte integrante alla stregua del chiaro tenore testuale dell\u2019art. 8 del d.lgs. nr. 28\/2010, e dal momento che tale fase il legislatore ha inteso configurare come obbligatoria per chiunque intenda adire la giustizia in determinate materie, indipendentemente dalla scelta successiva se avvalersi o meno della mediazione (al punto da qualificare l\u2019esperimento del detto incontro come condizione di procedibilit\u00e0 dell\u2019azione), ne discende la coerenza e ragionevolezza della scelta di scaricare i relativi costi non sulla collettivit\u00e0 generale, ma sull\u2019utenza che effettivamente si avvarr\u00e0 di detto servizio.
\n8.3. A fronte dei rilievi fin qui svolti, che la Sezione ha in parte anticipato in fase cautelare, parte appellata nella propria memoria conclusiva rileva:
\n\u2013 che quanto evidenziato in ordine alla non riconducibilit\u00e0 delle spese di avvio alla nozione di \u201ccompenso\u201d, di cui all\u2019art. 17, comma 5-ter, del d.lgs. nr. 28\/2010, sarebbe bens\u00ec vero in astratto, ma trascurerebbe di considerare la circostanza, dimostrata dall\u2019esperienza pratica, che le spese de quibusfiniscono di fatto per coprire non solo i costi di esercizio degli organismi di mediazione (come era negli intenti del legislatore), ma anche e per buona parte i loro compensi, di modo che dovrebbe in ogni caso concludersi che esse, per come sono state quantificate e per la loro incidenza sul complessivo equilibrio economico-finanziario degli organismi di mediazione, finirebbero comunque per risolversi in una prestazione patrimoniale imposta in violazione della riserva di legge di cui all\u2019art. 23 Cost.;
\n\u2013 che, quanto alla previsione del riconoscimento di un credito d\u2019imposta a favore di chi si sia avvalso della mediazione, questa andrebbe in realt\u00e0 riferita alla sola ipotesi in cui dopo il primo incontro vi sia stato accesso alla mediazione, ma questa abbia poi avuto esito negativo, e non anche al caso in cui non si sia andati oltre il primo incontro.
\n8.3.1. Con riguardo al primo aspetto, la Sezione osserva anzi tutto che il tema della quantificazione dell\u2019indennit\u00e0 di mediazione, e specificamente dell\u2019incidenza delle spese di avvio sul complessivo equilibrio economico-finanziario degli organismi di mediazione, risulta estraneo al perimetro del presente giudizio, non essendo stato in prime cure il d.m. nr. 180\/2010 impugnato nella parte relativa alla determinazione dei criteri di calcolo dell\u2019indennit\u00e0.
\nAl di l\u00e0 di tale assorbente rilievo, la descrizione degli effetti \u201cperversi\u201d, che si paventa possano scaturire da una determinata opzione normativa, non \u00e8 evidentemente ex se sufficiente a farne inferire l\u2019illegittimit\u00e0; n\u00e9 pu\u00f2 predicarsi una violazione della riserva di legge di cui all\u2019art. 23 Cost. in presenza di una disposizione primaria, quale \u00e8 l\u2019art. 17 del d.lgs. nr. 28\/2010, che, nel disciplinare i criteri e le modalit\u00e0 per il reperimento delle risorse atte a consentire il funzionamento degli organismi di mediazione, in via di eccezione esonera l\u2019utenza che si avvalga dell\u2019obbligatorio primo incontro, in caso di esito infruttuoso di esso, dalla sola corresponsione di somme a titolo di \u201ccompenso\u201d (nel senso sopra precisato).
\n8.3.2. Quanto al secondo rilievo, esso muove da un presupposto \u2013 l\u2019estraneit\u00e0 del \u201cprimo incontro\u201d al procedimento di mediazione propriamente detto \u2013 che non solo non trova alcun aggancio testuale nell\u2019art. 20 del d.lgs. nr. 28\/2010 (il quale, nel disciplinare il credito d\u2019imposta, non impiega affatto espressioni univoche nel senso di circoscrivere la detraibilit\u00e0 alle sole somme erogate in caso di effettivo accesso alla mediazione), ma \u2013 come detto \u2013 appare smentito da altre disposizioni del medesimo decreto, e in primo luogo dall\u2019art. 8, alla cui stregua il primo incontro rientra indiscutibilmente nel \u201cprocedimento\u201d di mediazione.
\nIn ogni caso, \u00e8 evidente alla stregua di quanto sopra esposto che la disciplina riveniente dall\u2019art. 20 del d.lgs. nr. 28\/2010 costituisce solo una conferma, ulteriore e ad abundantiam, delle conclusioni che devono essere raggiunte aliunde, nel senso della riconducibilit\u00e0 delle spese di avvio non gi\u00e0 al concetto di \u201ccompenso\u201d degli organismi di mediazione, ma piuttosto a un costo di esercizio che il legislatore nella propria discrezionalit\u00e0 ha inteso porre a carico dell\u2019utenza che \u00e8 obbligata per legge a far ricorso al relativo servizio.<\/strong>
\nCol proprio terzo motivo d\u2019appello, l\u2019Amministrazione censura il capo di sentenza con cui \u00e8 stato annullato il comma 3, lettera b), dell\u2019art. 4 del d.m. nr. 180\/2010, nella parte in cui obbligava anche gli avvocati a seguire i percorsi di formazione e aggiornamento previsti per gli organismi di mediazione.
\nA tale conclusione il primo giudice \u00e8 giunto sulla base del duplice rilievo che, a norma dell\u2019art. 16, comma 4-bis, del d.lgs. nr. 28\/2010, gli avvocati sono mediatori di diritto (potendo dunque iscriversi de plano al relativo registro), e che essi hanno dei propri peculiari percorsi di formazione e aggiornamento previsti dalla legge, nei quali pu\u00f2 certamente rientrare anche la preparazione allo svolgimento dell\u2019attivit\u00e0 di mediatore.
\nLa Sezione, pur senza condividere taluni degli argomenti sul punto impiegati dalla difesa erariale (e, in particolare, quello imperniato sulla pretesa diversit\u00e0 \u201cculturale\u201d che esisterebbe, in relazione alla possibilit\u00e0 di accesso del cittadino alla giustizia, fra l\u2019atteggiamento tipico dell\u2019avvocato e quello richiesto al mediatore), reputa fondate le critiche mosse in parte qua alla sentenza in epigrafe.
\nEd invero, non pu\u00f2 sussistere dubbio sulla diversit\u00e0 \u201contologica\u201d dei corsi di formazione e aggiornamento gestiti per l\u2019avvocatura dai relativi ordini professionali \u2013 i quali possono bens\u00ec prevedere anche una preparazione all\u2019attivit\u00e0 di mediazione, ma solo come momento eventuale e aggiuntivo rispetto ad una pi\u00f9 ampia e variegata pluralit\u00e0 di momenti e percorsi di aggiornamento \u2013 rispetto alla formazione specifica che la normativa primaria richiede per i mediatori, proprio in ragione dell\u2019esigenza (non casualmente qui agitata proprio dall\u2019odierna appellata ed appellante incidentale) di assicurare che il rischio di \u201cincisione\u201d sul diritto di iniziativa giudiziale costituzionalmente garantito sia bilanciato da un\u2019adeguata garanzia di preparazione e professionalit\u00e0 in capo agli organismi chiamati a intervenire in tale delicato momento.<\/strong>
\nInoltre, che questo costituisca un tema centrale e \u201csensibile\u201d del sistema si ricava anche dalla retrostante normativa europea in subiecta materia (e, in particolare, dall\u2019art. 4, par. 2, della direttiva 2008\/52\/CE, secondo cui: \u201c\u2026Gli Stati membri incoraggiano la formazione iniziale e successiva dei mediatori allo scopo di garantire che la mediazione sia gestita in maniera efficace, imparziale e competente in relazione alle parti\u201d), alla cui stregua va esclusa ogni opzione normativa o ermeneutica che possa anche solo dare l\u2019apparenza di un ridimensionamento delle esigenze cos\u00ec rappresentate.
\nA fronte di ci\u00f2, non \u00e8 dato ricavare argomenti decisivi in contrario dal disposto del comma 4-bis dell\u2019art. 16 del d.lgs. nr. 28\/2010 (richiamato dal primo giudice quale parametro della ritenuta illegittimit\u00e0 in parte qua della disciplina regolamentare), atteso che tale disposizione, proprio subito dopo aver stabilito che: \u201c\u2026Gli avvocati iscritti all\u2019albo sono di diritto mediatori\u201d, espressamente aggiunge: \u201c\u2026Gli avvocati iscritti ad organismi di mediazione devono essere adeguatamente formati in materia di mediazione e mantenere la propria preparazione con percorsi di aggiornamento teorico-pratici a ci\u00f2 finalizzati, nel rispetto di quanto previsto dall\u2019articolo 55-bis del codice deontologico forense (\u2026)\u201d.
\nIn conclusione, e riepilogando, s\u2019impone il parziale accoglimento dell\u2019appello dell\u2019Amministrazione, con la conseguente riforma della sentenza impugnata e le reiezione del ricorso di primo grado quanto all\u2019art. 16, comma 9, ed all\u2019art. 4, comma 3, lettera b), del d.m. nr. 180\/2010 (fermo restando, per il resto, quanto statuito dal primo giudice).
\nIn considerazione della complessit\u00e0 e novit\u00e0 delle questioni esaminate, nonch\u00e9 della parziale soccombenza reciproca, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio.<\/div>\n
P.Q.M.<\/strong><\/div>\n
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull\u2019appello, come in epigrafe proposto:
\n\u2013 accoglie l\u2019appello principale, nei limiti di cui in motivazione;
\n\u2013 respinge l\u2019appello incidentale;
\n\u2013 per l\u2019effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado quanto ai vizi dedotti avverso l\u2019art. 16, comma 9, e l\u2019art. 4, comma 1, lettera b) del d.m. 18 ottobre 2010, nr. 180, confermando per il resto la sentenza medesima.
\nCompensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
\nOrdina che la presente sentenza sia eseguita dall\u2019autorit\u00e0 amministrativa.
\nCos\u00ec deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2015 con l\u2019intervento dei magistrati:
\nPaolo Numerico, Presidente
\nRaffaele Greco, Consigliere, Estensore
\nRaffaele Potenza, Consigliere
\nAndrea Migliozzi, Consigliere
\nAlessandro Maggio, ConsigliereL\u2019ESTENSORE\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 IL PRESIDENTEDEPOSITATA IN SEGRETERIA
\nIl 17\/11\/2015
\nIL SEGRETARIO
\n(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)<\/div>\n
<\/div>\n
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Oggetto: Spese di mediazione\u00a0e formazione degli avvocati REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso in appello nr. 2156 del 2015, proposto dal MINISTERO DELLA GIUSTIZIA e dal MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati … <\/p>\n

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